Недавно вновь избранный президентом РФ, нынешний премьер-министр Владимир Путин отдал распоряжение о необходимости заключения всех контрактов на выполнение гособоронзаказа (ГОЗ) 2012 года до 15 апреля. Однако на момент подписания этого номера газеты в свет указание главы правительства выполнено не было.
В начале апреля члены Экспертного совета (ЭС) по проблемам законодательного обеспечения развития оборонно-промышленного комплекса при председателе Совета Федерации обсудили представленный в Государственную Думу законопроект «О государственном оборонном заказе» и обменялись мнениями о перспективах развития национального оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Этот проект, направленный Кремлем в Госдуму 6 марта, подвергся критике.
МНЕНИЯ РОССИЙСКИХ ЭКСПЕРТОВ И ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ
Открывая заседание Совета, председатель СФ Валентина Матвиенко подчеркнула важность использования коллегиальной формы корректировки законопроекта. Она сообщила, что с руководством ГД достигнута договоренность о таком порядке работы при рассмотрении проектов особо важных законов.
Матвиенко обратила внимание присутствующих на ошибки, сделанные в 90-х годах, и подчеркнула, что все, кто сегодня имеет отношение к вопросам обеспечения обороноспособности страны, должны понимать, какая на них лежит огромная ответственность. Она сказала, что надо сделать все возможное, чтобы «законодательство, регулирующее развитие ОПК, реализацию государственного оборонного заказа, было не просто эффективным регулятором, а стало мощным рычагом динамичного прогресса в деле создания самого современного вооружения и военной техники (ВВТ)».
Глава СФ подчеркнула, что существует целый ряд причин, затрудняющих эффективную реализацию ГОЗ, включая отсутствие реальной конкуренции, неоптимальное расходование бюджетных средств, недостаточный уровень ответственности должностных лиц, занимающихся вопросами государственных закупок, а также непрозрачность процедур приобретения ВВТ. «В частности, высказывается мнение, что для того, чтобы решить проблемы с гособоронзаказом, нужен специальный федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за выработку государственной политики в области ОПК и исполнение государственного оборонного заказа. По сути, речь идет о воссоздании в какой-то новой форме хорошо известного Миноборонпрома. Не уверена, что это панацея, но давайте обсудим и такую возможность. Взвесим все «за» и «против», – заявила Матвиенко.
Она также заметила, что главным направлением совершенствования нормативного обеспечения государственных закупок должно стать расширение практики конкурсного размещения заказов на всех уровнях кооперации разработчиков ВВТ. Одной из серьезных задач председатель СФ назвала необходимость оптимизации государственного регулирования рынка продукции оборонного назначения. По мнению Матвиенко, необходимо создать новые и должным образом отрегулировать существующие механизмы планирования, ценообразования и формирования федеральной контрактной системы, определяющие функционирование ОПК.
Коснулась Матвиенко и кадровой проблемы. «К сожалению, в последние годы в работе с гособоронзаказом мы теряли не только время, но и такой важный стратегический ресурс, как квалифицированные кадры. На восполнение этих потерь тоже потребуется время и значительные средства», – сказала она.
В ходе обсуждения проекта закона члены ЭС отмечали, что одним из его недостатков является отсутствие корреляции его положений с проектом Федерального закона «О федеральной контрактной системе». Они подчеркивали, что имеется существенное временное рассогласование между процессами формирования ГОЗ, процедурами разработки и контроля исполнения федерального бюджета. Эксперты говорили о необходимости привести в полное соответствие процессы формирования ГОЗ и разработки государственной программы вооружения. При этом, как считают специалисты, необходимо строго согласовывать по времени процедуры формирования и принятия ГОЗ с процессом формирования и принятия закона о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
Председатель комитета СФ по обороне и безопасности Виктор Озеров в своем выступлении заявил, что все высказанные в ходе дискуссии «здравые идеи и предложения будут обобщены и в обязательном порядке направлены в Госдуму» к моменту проведения второго чтения законопроекта. На следующий день после заседания ЭС он рассказал журналистам, что, по мнению его членов, «в данном законопроекте необходимо строго и четко регламентировать права и ответственность субъектов, правоотношения в сфере формирования и исполнения гособоронзаказа, а также привести процесс его формирования в соответствие с госпрограммой вооружения». Сенатор также подчеркнул, что принятие данного закона будет иметь важное значение для оснащения ВС РФ современными и высокоэффективными ВВТ.
За несколько дней до заседания ЭС СФ, Общественная палата тоже провела экспертизу этого законопроекта. Заместитель генерального директора Федеральной службы по оборонному заказу Владимир Муравник предложил серьезно реформировать систему закупок по ГОЗу и в максимальной мере использовать опыт, накопленный в СССР. «Необходимо четко обозначить переход от системы разрозненных закупок к программам приобретения. В первую очередь для сложных систем вооружений», – заявил Муравник. По мнению чиновника, программы приобретения на сумму свыше 500 млрд. руб. должны утверждаться отдельным федеральным законом. Если их стоимость лежит в пределах от 100 до 500 млрд., то окончательное решение должен принимать президент России. Решения о затратах в объемах от 10 до 100 млрд. должно принимать правительство. А если расходы не превышают 10 млрд., то отраслевые министры. Он отметил, что подобная схема описывалась в постановлении Совета министров СССР «О создании приоритетных систем вооружений и военной техники».
В этом заявлении существует определенная связь с практикой организации разработок и закупок вооружений, которая уже более полувека действует в США. Она применяется с переменным успехом и постоянно подвергается критическим оценкам. Однако нельзя не отметить, что подходы Пентагона к приобретению ВВТ носят системный характер и охватывают все стороны развития средств вооруженной борьбы.
ЗА ОКЕАНОМ ЭТО ДЕЛАЕТСЯ ТАК
Процесс создания ВВТ в США регламентируется как федеральными законами, так и подзаконными актами различных ведомств, участвующих в данном процессе. Федеральные законы этого профиля входят в соответствующие разделы Свода законов США (US Code). В них включены базовые положения, определяющие организацию и процедуры управления процессами разработок и закупок ВВТ, а также юридические нормы, регламентирующие деятельность административных органов исполнительной власти на федеральном уровне в конкретных областях приобретения товаров и услуг. Порядок заключения и используемые типы контрактов определяются соответствующими разделами «Свода федеральных правил» (CFR).
Рис. 1. Фазы жизненного цикла, контрольные рубежи и этапы принятия решений по созданию ВВТ. Примечания: ВВТ – вооружение и военная техника. КР – контрольный рубеж принятия решений. КР-1 – решение о разработке технологий; КР-2 – решение о разработке проектной, конструкторской, технологической и эксплуатационной документации (открытие программы приобретения); КР-3 – решение о серийном производстве и развертывании. Ф – фаза жизненного цикла ВВТ. Ф-1 – анализ альтернатив и формулирование стратегии разработки технологий; Ф-2 – разработка технологий; Ф-3 – разработка проектной, конструкторской и производственно-технологической документации; Ф-4 – производство (установочная партия изделий/предварительные эксплуатационные испытания и оценки/серийное производство) и развертывание ВВТ; Ф-5 – эксплуатация, обеспечение и утилизация ВВТ. Э – этапный рубеж принятия решений; Э-1 – решение о создании ВВТ; Э-2 – решение о продолжении работ после предварительной оценки проектов, если они не были приняты до КР-1; Э-3 – решение о продолжении работ после окончательной оценки проектов; Э-4 – решение о серийном производстве ВВТ.
На основании этих документов МО США, министерства видов ВС (СВ, ВВС и ВМС), а также самостоятельные управления и службы военного ведомства Америки, которым выделяются ассигнования по отдельным статьям военного бюджета и предоставлено право заключения контрактов на разработку и производство ВВТ, приняли «Дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны» (Defense Federal Acquisition Regulation – Supplement, DFARS).
Кроме того, все структуры МО, занятые в сфере разработок производства и закупок вооружений, руководствуются положениями циркуляров Административно-бюджетного управления (OMB) при президенте США A-11 «Подготовка, представление и исполнение бюджета» (Preparation, Submission, and Execution of the Budget) и А-76 «Осуществление коммерческой деятельности» (Performance of Commercial Activities). Эти документы устанавливают порядок и процедуры формирования федеральными ведомствами бюджетных заявок, сроки их представления и контроль расходования выделенных ассигнований соответствующими органами. Они определяют порядок отбора подрядчиков, претендующих на выполнение контрактов. В тех случаях, когда ассигнования на предстоящие работы собственными силами того или иного ведомства превышают установленный федеральным законодательством уровень, для их проведения в обязательном порядке решается вопрос о привлечении государственных и частных фирм соответствующего профиля. Согласно положениям циркуляра А-76, выбор фирм должен проводиться на конкурсной основе.
Обязательным условием для заключения контрактов с частными подрядчиками является обеспечение ими наиболее эффективного решения стоящих задач и максимальное снижение стоимости планируемых работ. При этом должны быть созданы наилучшие условия для поддержания длительного партнерства государственных ведомств с такими компаниями.
В Министерстве обороны, в министерствах видов ВС и в самостоятельных управлениях и службах военного ведомства США действует большое количество меморандумов, директив, инструкций, руководств, уставов и наставлений, регламентирующих порядок приобретения ВВТ. В их основе лежат два документа: директива МО 5000.01 «Система приобретения МО» (The Defense Acquisition System), отредактированная в ноябре 2007 года, и инструкция МО 5000.02 «Функционирование системы приобретения МО» (Operation of the Defense Acquisition System), датированная декабрем 2008 года.
В военном ведомстве разработкой и изданием правил, регулирующих процессы приобретения ВВТ, занимаются около 80 организаций. Общий объем нормативных документов, регламентирующих порядок разработок, производства и закупок ВВТ для МО, занимает не одну тысячу страниц. Некоторые исследователи называют цифру более 30 тыс. страниц. В них до мельчайших подробностей расписаны все детали реализации программ и проектов по созданию вооружений и порядок их финансирования. Эти документы постоянно подвергаются корректировкам, обусловленным практической необходимостью и изменением внешних условий выполнения оборонных заказов.
В Пентагоне подготовка и принятие решений по развитию средств вооруженной борьбы на фазах их жизненного цикла происходит в рамках трех взаимосвязанных организационных структур: объединенной системы выработки требований к боевым возможностям ВС (JCIDS), системы планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета (PPBE) и системы приобретения МО (DAS). Это позволяет увязать в единый процесс стратегическое планирование, определение потребностей ВС в ВВТ для решения стоящих перед ними задач, разработку программ создания и закупок вооружений, а также формирование бюджетной заявки военного ведомства на очередной финансовый год.
Контроль функционирования первой из них осуществляет заместитель председателя Объединенного комитета начальников штабов (ОКНШ), который в инструкциях серии CJCSI 3170.01 регламентирует порядок деятельности соответствующих организационных структур. Система PPBE (руководство DoD 7000/14-R) находится в ведении заместителя министра обороны по финансам. Он устанавливает нормы действия и порядок взаимоотношений подчиненных инстанций. Непосредственное руководство системой разработок и закупок вооружений осуществляет заместитель МО по приобретению, технологиям и МТО (директива 5000.01 и инструкция 5000.02). Этими документами определяется порядок взаимодействия всех входящих в данную систему структур и формы выполнения стоящих перед ними задач.
Разработки и закупки вооружений в Пентагоне, министерствах видов ВС США, в самостоятельных управлениях и службах военного ведомства, а также материально-техническое и другие виды обеспечения ВС финансируются по 11 главным программам (ГП) МО (см. таб. «Главные программы МО США»).
Каждая из ГП состоит из программных элементов (ПЭ), проектов и заданий, которым присваиваются установленные номера и индексы принадлежности к видам ВС, самостоятельным управлениям и службам МО. ПЭ имеют формализованную структуру описания. В ней указывается кто, где, когда и какие работы будет выполнять по конкретному программному элементу, а также объемы фактического и планируемого финансирования. Все эти описания включаются в автоматизированные базы данных МО.
Проведение работ по ПЭ жестко контролируется ответственными инстанциями. Такая строгая система формализации программ позволяет избежать дублирования работ, осуществлять эффективное управление ходом их реализации и своевременно корректировать порядок проведения мероприятий, а также осуществлять действенный контроль расходования выделенных средств.
Оценка хода выполнения работ, полученных результатов, возникающих проблем и соблюдения финансовой дисциплины по каждой программе осуществляется на так называемых контрольных рубежах (КР) принятия решений. В зависимости от уровня финансирования работ программы развития ВВТ делятся на крупные и обычные. К крупным программам относятся такие, ежегодные расходы по которым на собственно разработку конкретной системы вооружений превышают 365 млн. долл., а стоимость произведенных и закупаемых образцов превышает 2 млрд. долл. Решения по таким программам принимаются только на уровне заместителя министра обороны по приобретению, технологиям и материально-техническому обеспечению, а в части, касающейся создания автоматизированных информационных систем, – помощником министра обороны по сетям и интеграции информационных ресурсов. При каждом из этих официальных лиц функционируют консультативные органы, в состав которых входят руководящие сотрудники КНШ, министерств видов ВС и аппарата министра обороны. По менее затратным программам административные полномочия варьируются от уровней министров видов ВС до их заместителей по приобретению ВВТ (см. рис. 1).
Анализ боевых возможностей и потребностей ВС осуществляется в рамках выходящего раз в четыре года документа «Оценка национальной обороны». В этом документе, который подписывается министром обороны, анализируется современное состояние ВС и показываются основные направления их дальнейшего развития. На его базе министерства видов ВС разрабатывают направления военного строительства и развития ВВТ с учетом своих особенностей, которые затем реализуются в соответствующих программах и проектах.
Более конкретные указания по развитию ВС формулируются в «Руководстве по военному планированию», которое также выходит за подписью министра обороны и распространяется на каждую пятилетнюю программу МО. На базе этого документа министерства видов ВС, самостоятельные управления и службы Пентагона разрабатывают так называемые «Меморандумы о целях программ», в которых подробно расписываются цели и задачи проводимых мероприятий, указываются их участники и необходимые ассигнования.
Непосредственно процесс планирования развития вооружений осуществляется также и на основе положений документа «Руководство по стратегическому планированию», в котором министр обороны и председатель КНШ формулируют приоритеты национальной оборонной политики и военную стратегию. В соответствии с указаниями, сформулированными в этом документе, принимаются решения по финансированию программ военного строительства. Эти решения включаются в «Объединенное руководство по планированию», процессуально связывающее фазы планирования и программирования бюджетного процесса, а также его исполнение. Руководящие положения данного документа служат основанием для министерств видов ВС, самостоятельных управлений и служб МО при разработке «Меморандумов о целях программ». На этапе разработки бюджета, проводимого параллельно с процессом программирования, в бюджетные заявки МО включаются подробные данные по требующимся ассигнованиям. После слушаний по проекту бюджета в военных комитетах Конгресса ответственные органы военных ведомств выпускают так называемые «Решения по финансированию программ», утверждаемые министром обороны. На их базе происходит окончательное формирование военного бюджета (см. рис. 2).
Экспертная группа по изучению проблем взаимодействия с оборонной промышленностью (Panel on Business Challenges in the Defense Industry) призвала руководство Пентагона упростить процесс приобретения ВВТ и увеличить число компаний, принимающих участие в конкурсах на заключение контрактов с МО. Специалисты сформулировали 44 рекомендации по совершенствованию процессов разработок и закупок вооружений и прежде всего по дальнейшему развитию военно-промышленной базы. По мнению членов группы, Пентагон должен разработать долгосрочную стратегию развития ОПК. Один из высокопоставленных экспертов группы заявил журналистам, что «в условиях предстоящего сокращения военного бюджета» Пентагону необходимо ясное видение долгосрочных перспектив развития отношений с ОПК. По словам специалиста, без этого может наступить такой период, когда оборонная промышленность начнет разваливаться. Эксперт сказал, что предприятия, ранее входившие в ОПК, могут и не исчезнуть совсем. Просто они перепрофилируются и потеряют свои сегодняшние «возможности по выполнению заказов МО».
Рис. 2. Этапы разработки проекта военного бюджета МО США.
Члены группы посоветовали руководству военного ведомства проводить независимые оценки хода выполнения заключенных контрактов, усовершенствовать законодательную базу приобретения ВВТ и внутренние документы, регулирующие эти процессы, и разработать стратегию развития военных технологий. Они также рекомендовали увеличить количество специалистов, занятых в процессе разработок и закупок вооружений и провести мероприятия по повышению уровня их квалификации, поскольку в настоящее МО испытывает недостаток в таких профессионалах.
В настоящее время в системе приобретения Пентагона без учета служащих частных фирм, занятых в сфере управления контрактами с МО, работают около 136 тыс. гражданских и более 15,5 тыс. военных специалистов. Дополнительные кадры МО планирует перевести в свой штат из структур, которые в настоящее время занимаются контролем выполнения военных контрактов и в перспективе будут ликвидированы.
ОБОРОННАЯ ПРОЗРАЧНОСТЬ АМЕРИКИ И РОССИИ
Бюджет Пентагона включает незначительное количество закрытых статей финансирования, относящихся к выделению средств разведывательным органам и ассигнований на некоторые засекреченные программы МО. Объем подобных расходов, как правило, не превышает 5–10%. Поэтому члены обеих палат американского Конгресса имеют практически полный доступ ко всей информации о деятельности Пентагона и его затратах. Более того, по результатам слушаний, на которых ведется обсуждение финансирования программ МО, выпускаются открытые стенограммы. Все бюджетные документы МО, составляющие не один десяток томов, можно посмотреть на сайте Главного финансового инспектора военного ведомства. На официальных интернетовских страницах подразделений и информационного центра Пентагона размещаются различные руководящие документы по организации процессов подготовки и принятия решений по развитию средств вооруженной борьбы.
Российскому Минобороны до этого еще очень далеко. Как уже отмечалось выше, глава СФ Валентина Матвиенко отнесла непрозрачность реализации закупочных процедур, то есть закрытость военного бюджета РФ, к одной из главных причин, затрудняющих выполнение ГОЗ. Действительно, в Интернете сегодня можно обнаружить только куцые сведения о бюджете МО РФ, не говоря уже о процессуальных параметрах его формирования, утверждения и контроля.
Руководителям военного ведомства РФ до сих пор не удается внедрить эффективную систему программно-целевого планирования, аналогичную американской. Первые попытки подобного рода, предпринимавшиеся еще в начале 80-х годов, не увенчались успехом. Не смогло МО и в середине 90-х годов создать такую систему. В последнем случае, по словам высокопоставленных чиновников военного ведомства, все упиралось в финансирование, поскольку требовались значительные ассигнования для реформирования административных структур.
Решение вопроса об открытости военного бюджета России до сих пор остается за кадром. Хотя это является первоочередным критерием политического и общественного контроля над силовыми структурами и важнейшим принципом построения истинно демократического общества. Пока же в России при разделке пирога оборонных расходов используются политически устаревшие, советские лекала.
Совершенно понятно, что внесенный в Госдуму закон о ГОЗе будет принят. Но возникают резонные вопросы: как высока его эффективность и во сколько обойдутся государственной казне эти нововведения? Здесь нельзя не сказать о том, что система приобретения вооружений США формировалась с 1948 года. Свое движение к современному облику она начала в начале 60-х годов прошлого века, когда Роберт Макнамара, занимая пост министра обороны, внедрил в практику формирования бюджета МО систему ППРБ. После этого Белый дом неоднократно реформировал систему разработок и закупок ВВТ и продолжает делать это по сей день. По вопросу совершенствования системы приобретения специалистами Пентагона и независимыми экспертами было написано огромное количество отчетов, объем которых занимает десятки тысяч страниц. Сегодня точные данные о расходах МО на решение этих задач отсутствуют. Однако американские военные эксперты утверждают, что они исчисляются десятками миллиардов долларов. Правда, и эффект от внедрения новшеств в данной сфере был тоже далеко не малый.
Сведения о том, как наши специалисты и законодатели посчитали расходы на развитие отечественной системы создания и закупок вооружений и какой финансовый эффект они ожидают от этого получить, как всегда, в родном Отечестве остаются закрытыми. Однако, по мнению ряда российских военных экспертов, для того чтобы создать высокоэффективную систему приобретения ВВТ, требуются огромные средства и значительное время, поскольку «доделывать и переделывать надо практически все ее компоненты, действующие в настоящее время». «А откуда же возьмутся деньги для всего этого?» – вопрошают профессионалы и выражают сомнение, что их можно будет быстро отыскать.
Правда, аудитор Счетной палаты РФ Александр Пискунов считает, что нельзя тянуть с утверждением данного законопроекта. «Есть риск дошлифовать законопроект до того, что его будет бессмысленно принимать», – настаивает он. Многие военные эксперты не согласны с таким мнением. Они говорят, что в нашей стране принималось, особенно в последние два десятилетия, слишком много «недошлифованных» решений, которые не приносили никакой пользы, кроме вреда.
Главные программы МО США
Номер главной программы Наименование программы
ГП 1 Стратегические наступательные силы
ГП 2 Силы общего назначения
ГП 3 Управление, связь, разведка и космос
ГП 4 Воздушные и морские перевозки
ГП 5 Национальная гвардия и резерв
ГП 6 Исследования, разработки, испытания и оценки (разработка научно-технологической базы и конкретных систем ВВТ)
ГП 7 Централизованное снабжение и материально-техническое обеспечение
ГП 8 Подготовка, обучение, финансовое, жилищное, медицинское и другие виды обеспечения личного состава
ГП 9 Административное управление
ГП 10 Помощь зарубежным странам
ГП 11 Силы специального назначения
